פסק-דין בתיק עב"ל 6574-05-10

השופט עמירם רבינוביץ

פתח דבר

1.     לפנינו שלושה ערעורים ועניינם אחד - האם זכאי מבוטח המקבל גמלת הבטחת הכנסה ובן או בת זוגו אינם תושבי ישראל למלוא גמלת הבטחת הכנסה ללא ניכוי 7.5% מהגמלה.

2.     בשלושת פסקי הדין שנתנו בבית הדין האזורי בירושלים (ב"ל 11237/07 אבו חרוב - המוסד לביטוח לאומי, ניתן ביום 28.12.2009 מפי השופטת אורנית אגסי; ב"ל 11170-09 גודה - המוסד לביטוח לאומי, ניתן ביום 10.6.2010 מפי הנשיאה דיתה פרוז'ינין ונציגי הציבור מר אפרים פוסט ומר אריה שפירא;  ב"ל 11167-09 גומעה עסילה - המוסד לביטוח לאומי, ניתן ביום 27.7.2010 מפי השופטת אורנית אגסי ונציגי הציבור גב' יעל רייכמן ומר אורי בירן) נדחו תביעות המערערים להכרה בזכאותם לתשלום גמלת הבטחת הכנסה ללא ניכוי בשיעור 7.5% מהגמלה.  בשל השאלה המשפטית הזהה, אוחד הדיון בערעורים.

3.     בהחלטה מיום 19.5.2011 נקבע, כי נדרשת עמדת היועץ המשפטי לממשלה לגבי השאלות המתעוררות בתיקים אלו. היועץ המשפטי לממשלה הודיע על התייצבותו להליך מכוח סמכותו בסעיף 30(א) לחוק בית הדין לעבודה, התשכ"ט - 1969 ובהתאם הגיש טיעוניו בערעורים.

תמצית העובדות הרלוונטיות לענייננו

עב"ל 6574-05-10 אבו חרוב

4.     המערער הינו יליד 1979, אב לארבעה ילדים, תושב ירושלים בעל תעודת זהות ישראלית. המערער נישא לגברת חתאם אבו חרוב שהינה תושבת האזור, אשר נתנה לה אשרת שהייה שהוארכה במשך 3 שנים. בני הזוג מנהלים משק בית משותף, מגדלים בצוותא את ילדיהם ומתגוררים יחד.

5.     המערער, שמקבל באופן קבוע גמלת הבטחת הכנסה, טען כי הינו זכאי למלוא גמלת הבטחת הכנסה ללא ניכוי בשיעור 7.5% מהגמלה לה הוא זכאי.

6.     בית הדין האזורי נדרש להכריע בשאלה, האם המשיב (להלן: המוסד) מנכה כדין מגמלת הבטחת הכנסה של המערער 7.5% לפי תקנה 7(5) ו- 8(ג) לתקנות הבטחת הכנסה, התשמ"ב-1982 (להלן: תקנות הבטחת הכנסה) ולאור סעיף 6(ד) לחוק הבטחת הכנסה התשמ"א- 1980 (להלן: חוק הבטחת הכנסה).

7.     בית הדין האזורי דחה את תביעת המערער וקבע, כי על אף שאשתו של המערער  בעלת היתר שהייה בישראל ומתגוררת בישראל, אין לראות בה כתושבת ישראל. בית הדין הוסיף, כי יש לתת למונח "תושב", את הפרשנות לפי סעיף 2א' בחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב] התשנ"ה-1995 (להלן: חוק הביטוח הלאומי), אשר הוראותיו הוחלו על חוק הבטחת הכנסה, בהתאם לסעיף 23 לחוק הבטחת הכנסה. משכך דחה בית הדין את התביעה להכיר באשת המערער כתושבת ישראל.

8.     בית הדין הוסיף וקבע, כי אינו מקבל את הפרשנות אשר טען לה המערער מהיקש לחוק הכניסה לישראל, ולפיה בשל שהותה של אשת המערער מעל 3 שנים בישראל, הרי שיש להכיר בה כתושבת ישראל.

9.     עוד קבע בית הדין, כי חוק הבטחת הכנסה מחייב את בחינת תשלום גמלת הבטחת הכנסה על פי היקף המשפחה, בן זוג ומספר ילדים, ואף דורש מבני זוג כתנאי לזכאות כי שניהם גם יחד יעמדו בהוראות החוק ובתניות המופיעות בו. מחוקק המשנה בבואו ליישם את הוראות החוק הבחין בין סוגים שונים של תובעים, ואפשר לתובע לקבל גמלת הבטחת הכנסה, גם אם בן זוגו המתגורר עימו אינו תושב ישראל. קביעה זו של מחוקק המשנה מוכיחה את העדר האפליה שבחוק. בית הדין הוסיף, כי לשון תקנות 7 ו-8  ברורה, ולפיה זכאי הנשוי למי שאינו תושב ישראל, גמלתו תשולם בניכוי 7.5% מהסכום המשתלם לשני בני הזוג בהתאם להרכב המשפחתי, וכי כל פרשנות אחרת מתעלמת מהלשון הברורה של התקנות.

10. בית הדין דחה את הטענה כי ישנה אפליה בין  בני זוג זכאים תושבים לבין  זוג מעורב של תושב ושאינו תושב, שכן ההפחתה בשיעור 7.5% עליה החליט מחוקק המשנה מהווה הפחתה מידתית, שאינה שוללת לחלוטין מבן הזוג התושב את כל זכאותו לגמלה. אדרבה, לולא הייתה נערכת אבחנה בין השניים, הרי שהייתה בכך אפליה, וזאת מכיוון שהיה מתאפשר לתובע לקבל את מלוא הגמלה למרות שאשתו אינה עומדת בתנאי הזכאות.

עב"ל 14613-10-10 ראידה גודה     

11. המערערת נשואה, ולה 7 ילדים. בעלה של המערערת הינו תושב האזור, והוא מתגורר עימה דרך קבע. המערערת מקבלת גמלת הבטחת הכנסה בשיעור מופחת של 7.5% החל מחודש מאי 2008.

12. המערערת טענה, כי תקנה 8(ג) הינה פסולה ואינה חוקית. לטענתה, נועדה תקנה 8(ג) להיטיב עם בני זוג שאחד מהם אינו תושב ישראל, באופן ששיעור הגמלה המשתלמת להם יהיה נמוך מזה המשולם לבני זוג ששניהם תושבי ישראל, אך גבוה מגמלת יחיד. אולם כבר במעמד התקנת התקנה לקתה התקנה בחוסר סבירות, בשל ההפניה לסעיף 6(ד) לחוק, העוסק למעשה בנושא אחר. עוד טענה המערערת כי תיקון 18 לחוק הבטחת הכנסה שינה את המצב, כך שהגמלה המשולמת לבני זוג שאחד מהם אינו תושב ישראל נמוכה מגמלת יחיד עם ילדים, ובשל כך נגרם עיוות חמור של כוונת המחוקק. בנוסף נטען, כי המוסד נהג בחוסר תום לב, כאשר לא פעל לתיקון העיוות שנגרם, ובכך גרם להפליה חמורה, במיוחד כאשר מרבית הקבוצה שבהם אחד מבני הזוג אינו תושב ישראל משתייכת לאוכלוסיה הערבית.

13. המוסד טען בתמצית כי: תקנה 8(ג) לתקנות מפנה לסעיף 6(ד) אך ורק לשיעור הגמלה הקבוע בו; יכולתה של המערערת להפיק הכנסה גדולה מזו של אם חד הורית, שצריכה לדאוג לפרנסה ולשמירה על הילדים בו זמנית;  בסמכות השר לקבוע את שיעורי הגמלה המשתלמים; השינוי בשיעור הגמלה במסגרת תיקון 18 לחוק נעשה בחקיקה ראשית ולא בחקיקת משנה, ותיקון 18 אף קיבל את אישור בג"צ;  תקנה 7(5) חלה על כל מי ששוהה בישראל באשרה בלי קשר ללאום, ולכן אין מדובר באפליה של האוכלוסייה הערבית; ישנה אבחנה מותרת המבוססת על שונות רלבנטית בין מי שהינו תושב לבין מי שאינו תושב.

14. בדחותו את התביעה, קבע בית הדין האזורי, כי יש להבחין בין הפליה פסולה לאבחנה מותרת, וכי במקרה הנוכחי קיימים הבדלים מהותיים בין אם חד הורית לבין מי שנשוי לבן זוג שאינו תושב ישראל. הבדלים אלה רלבנטיים ביותר לזכאות לתשלום גמלת הבטחת הכנסה, שכן הם נוגעים הן ליכולת ההכנסה של שני בני זוג שהם הורים לילדים, והן להתמודדותם עם המטלות המוטלות עליהם כהורים. בית הדין הוסיף, כי העובדה שבן זוגה של המערערת אינו תושב ישראל מבדילה אותה מן הזכאים האחרים לגמלת הבטחת הכנסה, גם מפני שגמלה זו משולמת רק למי שהינם תושבי ישראל. משכך, אין מדובר אפוא בהיעדר שיקול ענייני, אלא באבחנה מותרת. גם הטענה שהתקנה אינה מתיישבת עם הכוונה להיטיב עם בני זוג שאחד מהם אינו תושב ישראל נדחתה, בנימוק שאילולא התקנה הנ"ל, ייתכן והמערערת לא הייתה זכאית לגמלה כלל, שכן היא אינה עונה להגדרת "יחיד" ואינה אם חד-הורית, מכאן שמדובר בהטבה חרף הניכוי בשיעור 7.5%.